نقشه دوم بایدن برای ایران

جو بایدن، به عنوان یکی از نامزدهای ریاست جمهوری، یک استراتژی دو بخشی را ارائه کرد که برای محدود کردن برنامه هسته ای ایران طراحی شده بود. نخست، دولت او بازگشت به "بازگشت متقابل" به توافق هسته ای 2015 را پیشنهاد کرد، توافقی که ایالات متحده درسال ۲۰۱۸ آن را ترک کرد و ایران متعاقباً از آن عبور کرد. دوم، واشنگتن مذاکرات جدیدی را با تهران درباره توافقی «قوی‌تر و طولانی‌تر» برای جایگزینی توافق اولیه آغاز خواهد کرد.

زمانی که بایدن این سیاست را اعلام کرد، به طور گسترده تصور می شد که اولین گام، بخش آسان آن خواهد بود. کمپین تحریم‌های«فشار حداکثری» رئیس‌جمهور دونالد ترامپ، علی‌رغم شکست در جلب حمایت شرکای ایالات متحده، اقتصاد ایران را تضعیف کرده بودو به نظر می رسید که عبور از توافق توسط تهران، برای باز گذاشتن فضایی برای بازگشت به توافق هسته ای طراحی شده است. اماوقایع بعدی نشان داد که چنین تحلیلی بیش از حد خوش بینانه است: ایران در مذاکرات برای احیای توافق هسته ای خواسته های سختی را مطرح کرد، طبق گزارش ها به دنبال کاهش تحریم ها فراتر از آنچه در برنامه جامع اقدام مشترک توافق شده است، بود و خواهان زمان کافی برای راستی‌آزمایی لغو تحریم‌ها و تضمین عدم خروج دولت‌ بعدی آمریکا از توافق شد.

در هر مذاکره ای، هر طرف معامله پیشنهادی را با بهترین گزینه جایگزین خود مقایسه می کند. پافشاری ایران در مذاکرات برای احیای برجام که در وین انجام شد، نشان می‌دهد که محاسباتی که در سال 2015 انجام داد - مبنی بر اینکه توافق هسته‌ای بر ادامه فشار اقتصادی ترجیح داده شد - تغییر کرده است. این احتمالاً نشان دهنده توجه کمتر دولت رئیس جمهور ابراهیم رئیسی به توافق سال 2015 و دیدگاه روشن تر نسبت به گزینه های جایگزین آن است. ایران احتمالاً از تجربه چهار سال گذشته به این نتیجه رسیده است که لغو تحریم‌ها آن چیزی نیست که باید باشد -هم به این دلیل که شرکت‌های خارجی تمایلی به ورود مجدد به ایران حتی در زمان اجرای برجام نداشتند و هم به این دلیل که لغو یکجانبه برای ایالات متحده بسیار آسان بود. رئیسی همچنین ممکن است به تمایل دولت بایدن برای اجرای تحریم‌ها در غیاب توافق شک کند و امید زیادی به روابط رو به رشد ایران با چین به عنوان وزنه‌ای در مقابل فشار اقتصادی آمریکا ببندد. به عبارت دیگر، مقامات ایرانی ممکن است بر این باور باشند که بازگشت به پایبندی به برجام در مقایسه با گزینه‌های جایگزین دستاورد پایین‌تری است. پرزیدنت بایدن با ایجاد یک پلن بی معتبر که در صورتی که ایران به تأخیر دیپلماتیک و گسترش فعالیت‌های هسته‌ای خود ادامه دهد، پیامدهای آن را برای ایران تشدید می‌کند، و همزمان به ایران یک پیشنهاد دیپلماتیک ارائه می‌دهد که شانس بیشتری برای بقا در دوران پس از تصدی بایدن داشته باشد و از این طریق محاسبات رهبران ایران را تغییر دهد.

یادگیری از تجربه

همانطور که دولت بایدن انتخاب های خود را می سنجد، باید از تاریخچه طولانی شکست ها و موفقیت های سیاست ایالات متحده در قبال ایران استفاده کند. درس اصلی از تعاملات دیپلماتیک گذشته این است که ایالات متحده زمانی که بیش از حد به یک رویکرد یا ابزارسیاسی تکیه می کند ، کمترین موفقیت را داشته است و زمانی که چندین ابزار سیاسی را در کنار یکدیگر به کار گرفته و با شرکای کلیدی در هماهنگی عمل کرده است، بیشترین دستاورد را داشته است. به عنوان مثال، تعلیق فعالیت هسته‌ای ایران در سال 2003 عموماً درنتیجه نیروی اجبار ایالات متحده و دیپلماسی اروپایی در هماهنگی با یکدیگر دیده می‌شود. ترکیب تحریم‌ها و دیپلماسی همچنین باعثایجاد توافق‌های هسته‌ای در سال‌های 2013 و 2015 شد؛ توافقاتی که بعداً توسط ترامپ و بایدن ناکافی تلقی شدند.

دولت بایدن باید از این تجربیات درس بگیرد و به دنبال سخت‌تر کردن گزینه های ایران باشد. اول و مهمتر از همه، ایالات متحده بایدنشان دهد که ایران به دلیل موضعی که در مذاکرات وین اتخاذ کرده است، با عواقبی مواجه خواهد شد، جایی که بر رفع تحریم‌ها فراتر ازآنچه در برجام ارائه شده و ارائه تضمین‌هایی مبنی بر اینکه دولت‌های آینده کار مشابه ترامپ را انجام نخواهند داد، اصرار دارند؛ تضمینی که بایدن حتی اگر بخواهد نمی تواند ارائه دهد. اگر پافشاری ایران ادامه یابد، دولت بایدن باید تحریم های اقتصادی موجود رابه دقت اجرا کرده و به سرعت گسترش دهد.انجام این کار، مقامات ایرانی را از هرگونه تصوری مبنی بر اینکه انتقادات گذشته مقامات بایدن از رویکرد فشار حداکثری ترامپ به این معنی است که تحریم‌ها در غیاب توافق به سادگی تضعیف یا پایان خواهند یافت، سلبمی‌کند.

برای تحقق این امر، دولت بایدن باید بر تعهد خود به اجرای تحریم‌های دوران ترامپ علیه ایران و پر کردن شکاف‌های رژیم تحریم‌هایی که در سال‌های اخیر پدیدار شده است، تأکید کند. مهمترین آنها فروش نفت ایران به چین است که از سال 2020 به طور چشمگیری افزایش یافت و طبق گزارش ها با مانورهای فریبنده‌، انتقال نفت در دریا تسهیل می شود. خرید نفت چین از ایران در مارس 2021 به نزدیک به یک میلیون بشکه در روز رسید که بیشتر از هر دوره طی دو سال گذشته بود و صادرات جهانی پتروشیمی ایران نیز افزایش یافت. به اعتبارآنها، مقامات آمریکایی هشدار داده‌اند که ممکن است تحریم‌های تشدید شده در راه باشد، اما نگرانی‌ها در مورد واکنش ایران واولویت‌های رقابتی در روابط پرتنش آمریکا و چین، احتمالاً کشیدن ماشه را دشوار می‌کند.

اتخاذ چنین تصمیمی در صورتی که ایالات متحده در هماهنگی با شرکای خود عمل کند، آسان تر خواهد بود و فشار کلی بر ایرانتشدید خواهد شد. اگر قرار باشد E3 (آلمان، فرانسه و بریتانیا) به این تحریم‌ها بپیوندند، می‌تواند به تحمیل مجدد رژیم تحریمی آمریکا واتحادیه اروپا و تحریم‌های سازمان ملل از طریق «اسنپ‌بک» منجر شود. چندین سال گذشته نشان داد که چنین اقدامی ممکن است اهمیت اقتصادی حاشیه ای برای ایران داشته باشد، به این دلیل ساده که تحریم های یکجانبه ایالات متحده به خودی خود بسیار انجام شده است. همچنین، تشدید فشار دیپلماتیک بر ایران ممکن است مؤثر باشد زیرا رهبران ایران نسبت به این تصور که تهران در سطح بین‌المللی منزوی است، حساس هستند.به همین دلیل است که پیگیری دولت بایدن برای احیای برجام ممکن است مفید باشد، حتی اگر در دورنمای نزدیک تحقق آن ممکن نباشد. اگر هیچ چیز دیگری نباشد، به عنوان نشانی از حسن نیت دیپلماتیک عمل می کند و باعث می شود که شرکای ایالات متحده در اروپا و آسیا بار دیگر در هماهنگی با واشنگتن عمل کنند.

متقاعد کردن E3 برای خروج از توافق ایران کار آسانی نخواهد بود. علیرغم این واقعیت که مفاد این توافق دیگر توسط ایالات متحده وایران رعایت نمی شود، این گروه ممکن است نگران باشد که خروج از این توافق می تواند واکنش بی ثبات کننده تری را به همراه داشته باشد یا اینکه این امر باعث قربانی شدن عناصری از توافق شود که با وجود خروج ایالات متحده هنوز عملیاتی هستند. آنها همچنینممکن است تمایلی به اقدام بدون اجماع در اتحادیه اروپا نداشته باشند، اتحادیه اروپا نیز یکی از طرف های توافق است. در حالی که این مشکل آخر ممکن است سخت‌ترین مشکل باشد، اما با دو مورد اول به راحتی مقابله می‌شود؛ در حال حاضر خطر بی‌ثباتی جدی بهدلیل اقدامات [ادعایی] ایران وجود دارد و اقدامات اخیر تهران (طبق مصوبه مجلس) در محدود کردن همکاری‌ با آژانس بین‌المللی انرژیاتمی در زمینه بازرسی و نظارت بر فعالیت‌های هسته‌ای‌اش به این معناست که عناصر دیگر برجام بعید است که در دراز مدت حفظ شود. از سوی دیگر، خروج E3 به وضوح نشان می‌دهد که ایران به طور فزاینده‌ای در موضع خود تنها است و یک توافق جدید ضروری است.

اما دولت بایدن همچنین باید برای این احتمال آماده شود که فشار دیپلماتیک و اقتصادی برای منصرف کردن ایران از پیشرفت هسته‌ای کافی نباشد. مقامات تهران قبلاً نشان داده‌اند که مایلند به کشورشان به خاطر پیشرفت هسته‌ای اجازه دهند سختی‌های اقتصادی راتحمل کند. در نتیجه، ایالات متحده باید پیام روشنی بفرستد مبنی بر اینکه مایل است از تحریم ها فراتر رفته و [با لفاظی درباره] حمله نظامی [ادعایی]، این گزینه را به عنوان آخرین راه حل باز بگذارد. بی میلی دولت بایدن برای انجام این کار قابل درک است. نه دموکراتها و نه جمهوری خواهان علاقه خاصی به یک درگیری نظامی دیگر در خاورمیانه ندارند و کاخ سفید احتمالاً نگران است که ابراز تهدیدات باعث شود، دولت جدید ایران از تعامل دیپلماتیک خودداری کند. اما یک عامل بازدارنده نظامی معتبر ایالات متحده سه مزیت دارد که قابل تامل است. اول، این پیام را به ایران می‌فرستد که این روند نه صرفاً پرهزینه، بلکه غیرممکن باشد. دوم، این امر ممکن است به شرکای ایالات متحده در منطقه، مانند عربستان سعودی یا اسرائیل که در غیر این صورت احساس کنند مجبور هستند خودشان علیه ایران اقدامکنند یا توانایی های هسته ای خود را دنبال کنند، تضمین دهد. ثالثاً، تقریباً مطمئناً هر رئیس‌جمهور ایالات متحده، صرف نظر از وابستگی حزبی، در صورت مواجهه با اطلاعات فوری و معتبر مبنی بر تصمیم بالقوه درباره سلاح هسته‌ای، با توجه به تهدیدی که چنین تحول [ادعایی] می‌تواند برای امنیت ملی ایالات متحده ایجاد ‌کند، اقدام نظامی را در نظر خواهد گرفت. تا اینجا ترجیح داده می‌شود که ایران عواقب چنین تصمیمی را درک کند، نه اینکه به دلیل اشتباه محاسباتی، به درگیری با ایالات متحده دامن بزند. چالش واقعی ایناست که چگونه می توان اطمینان حاصل کرد که تهدیدات حمله نظامی قابل اعتماد هستند، زیرا ایالات متحده یک تغییر استراتژیک طولانی مدت را از خاورمیانه و به سمت شرق آسیا اجرا می کند. حفظ اعتبار تهدیدات ایالات متحده مستلزم ادامه اقدام در زمانی است که نیروهای هم‌پیمان ایران منافع آمریکا را هدف قرار دهند. با این حال، به جای همراهی واکنش‌های ایالات متحده با افزایش دارایی‌های سنگین از مناطق دیگر، مانند ناوهای هواپیمابر و بمب‌افکن‌های دوربرد، ایالات متحده باید به طور پیوسته برای تقویت متحدان خود وتوانایی خود برای مقابله با پاسخ‌های احتمالی ایران تلاش کند. اعتبار ایالات متحده نیز افزایش خواهد یافت اگر واشنگتن پایبندی خود بهمنطقه را تایید و در عین حال بیان کند که استراتژی آمریکا در خاورمیانه در بحبوحه تمرکز بیشتر بر آسیا چگونه خواهد بود.

ساخت یک توافق هسته‌ای بهتر

طراحی طرح B برای ایران نباید به معنای کنار گذاشتن دیپلماسی باشد، بدتر کردن گزینه های ایران تنها در صورتی موفق خواهد شد کهیک پیشنهاد دیپلماتیک معتبر نیز ارائه شود. دولت بایدن باید به جای احیای برجام، بر جایگزینی آن تمرکز کند، زیرا بعید است که احیای توافق 2015 در درازمدت رضایت ایالات متحده و ایران را جلب کند. به نوبه خود، تهران قبلاً با درخواست تغییرات عمده در برجام که مانعاز خروج مجدد ایالات متحده می شود، بحث در مورد یک توافق کاملاً جدید را مطرح کرده است. بایدن همچنین اشاره کرده است که مذاکره برای یک توافق قوی‌تر، نه صرفاً بازگرداندن برجام، هدف نهایی او است و اگر جمهوری‌خواهان کاخ سفید را پس بگیرند، اجتناب‌ناپذیر به نظر می‌رسد که یک برجام احیا شده یک بار دیگر ملغی شود.

از قضا، ساده ترین راه برای دولت بایدن برای پیشنهاد یک توافق «بهتر» به ایران ممکن است ارائه یک توافق دیپلماتیک باشد که از تهران بیشتر می خواهد، به تهران بیشتر می دهد و همچنین می تواند حمایت دو حزب را جلب کند و بنابراین پایدارتر است. چنین توافقیمی‌تواند به شکل«برجام پلاس»شد که هدف آن گسترش محدودیت‌های هسته‌ای بر ایران و افزودن محدودیت‌هایی بر فعالیت‌های موشکی آن است. از سوی دیگر، ایالات متحده می تواند برجام را کنار بگذارد و مدلی کاملا متفاوت را دنبال کند. یک گزینه می تواند توافقی به سبک کنترل تسلیحات باشد که در آن تعهدات هر دو طرف پس از یک دوره معین در صورتی که توافق لغو نشود منقضی می شود؛ یک بهبود نسبت به برجام که در آن تعهدات ایران به تدریج حذف می شوند، اما تعهدات ایالات متحده و شرکای آن نه. در حالی که اتخاذ یکالگوی دیپلماتیک جدید ضرر قابل توجهی را در کنار گذاشتن توافقی که در حال حاضر از حمایت گسترده بین المللی برخوردار است، به همراه خواهد داشت، اما این به ایالات متحده و ایران این امکان را نیز می دهد که نواقصی را که در سال های اخیر با بحث برجام همراه بوده است، کنار بگذارند.

در نهایت، دستیابی به یک توافق دیپلماتیک با ایران ممکن است به شدت ضروری نباشد. اگر پیامدهای توسعه برنامه هسته‌ای آن به اندازه کافی قوی و روشن باشد، این امکان وجود دارد که ایران بدون توافق مشمول بازدارندگی شود. با این وجود، یک توافق مورد مذاکره باید هدف ترجیحی سیاست ایالات متحده باقی بماند، زیرا یک توافق قوی می تواند بی ثباتی و احتمال اشتباه محاسباتی را که سیاستمتکی بر مهار و بازدارندگی مستلزم آن است، کاهش دهد. با این حال، احتمال اینکه هرگونه توافق جدید بین ایالات متحده و ایران،احیای برجام نباشد، به طور فزاینده ای افزایش می یابد. حرکت مستقیم به سمت مذاکره برای یک توافق جدید بدون شک در کوتاه مدت مملو از ریسک خواهد بود - اما اگر دولت بایدن برای تلاش‌های خود حمایت داخلی و بین‌المللی را ایجاد کند، می‌تواند نتیجه موفقیت‌آمیزترو پایدارتری در دراز مدت داشته باشد.

نویسنده: مایکل سین، مدیر ارشد امور خاورمیانه در شورای امنیت ملی دولت جورج بوش